随着中央司法体制和工作机制改革的深入，刑事法律制度不断完善，传统的监所检察已迈入刑事执行检察的新时期。刑法修正案（八）和修订后刑事诉讼法的颁布实施，社区矫正制度正式步入法治的轨道，标志着我国刑罚执行由监禁刑为主的单轨制进入到监禁刑与社区矫正并重的双轨制刑罚执行体制；劳教制度的寿终正寝使得监所检察挣脱了行政执行监督的束缚、回归到“刑事执行监督”的正统；具有中国特色的刑事诉讼“执行法”性质的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）的修订，将刑罚、拘禁性刑事强制措施以及特殊刑事处遇措施（如强制医疗）等三大执行监督职责统一划归监所检察部门承担，体现了“统一刑事执行监督”的理念，拓展了监所检察的战略空间，对重诉讼、轻执行的观念转变以及监所检察工作的健康发展意义重大、影响深远。但与此同时，刑事实体法和刑事程序类法律的快速发展与刑事执行类法律的严重滞后、刑事执行监督业务范围的迅猛拓展与工作力量、体制机制、执法保障之间的矛盾更加突出，在此形势下，监所检察部门需要进一步明确刑事执行检察的范畴、把握监督重点、建立完善制度机制，研究解决制约刑事执行检察工作开展的突出问题。

一、刑事执行检察的范畴

关于刑事执行检察的内涵。刑事执行是法定的执行主体按照刑事法律要求，依法定程序将已发生法律效力的刑事判决、裁定、决定以国家强制力为保障而付诸实施的活动。检察权的本质是法律监督权。刑事执行检察，是指人民检察院对刑事执行主体执行生效的刑事判决、裁定、决定的活动是否合法实施监督，发现违法时依法提出纠正意见的活动。其目的在于以检察权制约刑事执行权来保障刑事诉讼的顺利进行和国家刑罚权的实现。

关于刑事执行检察的外延。刑事执行检察，从监督的活动性质上看，包括对所有刑罚执行活动（死刑、监禁刑、社区矫正、资格刑、财产刑等）的监督、拘禁性刑事强制措施执行活动（拘留、逮捕后羁押与监管活动，指定居所监视居住）的监督和特殊刑事处遇措施执行活动（强制医疗）的监督；从监督对象看，包括公安看守所、安康医院（拟统一更名为强制医疗所），司法行政部门的省级监狱管理局、监狱、司法所、法院等司法机关及其工作人员的执法活动；从承担责任看，办理三类案件（发生在刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件的侦查，被监管人的又犯罪案件批捕、起诉，受理被监管人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉）以及刑事执行检察特有的职责（监狱检察、看守所检察、监外执行和社区矫正检察以及其他刑罚执行和监管活动检察）。

关于刑事执行检察的性质及其与诉讼监督的关系。刑事执行检察实质上是对刑罚执行和监管活动实行监督。由于行刑和监管活动的性质，兼有行政性与刑事性、诉讼性与非诉讼性，因此刑事执行检察权兼具刑事性与行政性、诉讼性与非诉讼性，是一种独立的复合性法律监督权，包涵了职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，除此之外还包括对刑罚执行和监管活动的监督权。因此，在刑事执行领域，诉讼监督和刑事执行检察属于种属关系，刑事执行检察包括诉讼监督，但范围又大大超出了诉讼监督的范围。

明确刑事执行检察权是一种独立复合性法律监督权的意义在于：其一，有利于健全和完善我国的刑事法律体系。完整的刑事法律体系应该包括刑事实体法、刑事程序法与刑事执行法。刑事诉讼法规定的是如何依照法定程序追诉犯罪，来保证求刑权的依法实施、辩护权依法落实和审判权依法实现，而不应负责规定刑罚的执行，因此，需要加强刑事执行法的立法调研，适时出台统一的刑事执行法典。其二，有利于完善刑罚执行体制和检察权的配置。目前除了司法行政部门外，公安机关、法院都具有刑事执行权，这不仅不符合司法权的科学配置，也给刑事执行检察工作带来困难。《规则》将刑事执行检察统一归口于监所检察部门承担，有利于倒推刑事执行权的科学配置和归口管理。与此同时，由于一直以来将刑事执行检察归类于诉讼监督，一些市、区级检察院由于本地区无看守所等监管场所而将监所检察部门予以撤销，社区矫正等刑事执行检察职责交由侦监、公诉等部门兼职承担；还有一些检察机关在机构改革中将监所检察并入诉讼监督部门，因此，明确刑事执行检察权的性质，亦有利于检察职权的科学划分和检察体制的改革完善。其三，有利于刑事执行法律监督工作的发展。刑事执行检察性质的明确，推动了刑事执行检察职责的归口，传统的监所检察更名为刑事执行检察已列入议程，名不正言不顺的窘境将根本改观，也为刑事执行检察的跨越式发展提供了广阔的空间。

二、刑事执行检察的重点

（一）被羁押人人权保障

安全、文明是看守所工作两大目标，被羁押人人权保障则是看守所检察工作的重心。检察机关应将保障被羁押人的人权与预防刑讯逼供、坚守防止冤错案件的底线有机结合起来开展看守所检察工作。一是要加强监督，保障犯罪嫌疑人、被告人的生命健康权。如落实出入所检察制度，防止办案人员以辨认、起赃等为借口提押犯罪嫌疑人出所，在看守所外实施非法讯问甚至刑讯逼供；建立精神病人强制医疗监督制度，维护其合法权利。二是依法保障犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师的各项诉讼权利，为证据的合法性提供保障。如应当依法保障辩护律师的会见权，监督看守所及时安排律师会见在押的犯罪嫌疑人、被告人；保证辩护律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听；监督剩余刑期在三个月以下的罪犯，应交付监狱执行。三是依法加强保护未成年人的合法权利。如要监督看守所严格执行对未成年人分押、分管、分教制度；保障未成年犯罪嫌疑人、被告人在看守所被讯问时其法定代理人的在场权等。

（二）羁押期限监督与羁押必要性审查

我国法律未设立羁押制度，羁押期限等于被羁押状态下的办案期限。检察机关加强对羁押期限的监督，开展捕后继续羁押必要性审查，预防和纠正超期羁押，依法清理久押不决案件，对于维护司法公正、预防冤错案件具有重要的意义。

一是要做好久押不决案件的清理工作。久押不决是指犯罪嫌疑人、被告人被羁押超过三年而案件仍未审结的情况。检察机关要完善备案审查和情况通报制度，摸清久押不决案件的底数和发生久押不决的原因，落实分级负责、分级督办制度，逐案进行清理。要加强组织领导，发挥省、市两级院的主导作用；要加强与公安、法院的沟通协作，形成工作合力。要进一步明确清理标准和要求，对久押不决案件的处理，既可以是法院根据案件的事实和证据，对案件最终作出有罪或者无罪的判决，并交付执行，或公安机关作撤案处理、检察机关作不诉处理，也可以通过对在押人员采取变更强制措施等方式来解决。既要保障在押人员的合法权益，也要维护被害人的权利，维护社会的稳定，防止出现新的社会矛盾和问题。要讲究监督方法，提高监督效果。对犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在法定的侦查羁押、审查起诉、一审、二审期限内办结的，应监督办案机关释放犯罪嫌疑人、被告人；若需要继续查证、审理的，应当监督办案机关对犯罪嫌疑人、被告人变更强制措施（取保候审或者监视居住）。要严肃追责，对因严重不负责而造成的久押不决案件的直接责任人，要依法追究其行政或者纪律责任；对因久押不决而造成严重后果涉嫌犯罪的，应当依法以渎职罪或非法拘禁罪立案侦查、追究其刑事责任。

二是着力解决隐性超期羁押问题。隐性超期羁押是指在形式上有继续羁押的原因或者合法手续，但实质上却是违法羁押犯罪嫌疑人、被告人的行为，或者是办案机关规避法律的规定，利用退回补充侦查、延长羁押期限、重新计算羁押期限等方式，变相超期羁押犯罪嫌疑人、被告人的行为。要解决隐性超期羁押、预防超期羁押问题，一是要切实抓好现有规定和制度的落实。对已有的“听取、告知制度，羁押期限预警提示，羁押情况内部通报制度，换押制度，纠正超期羁押催办督办，定期检查通报制度，超期羁押投诉和纠正机制，超期羁押责任追究制，人民监督员对超期羁押案件监督制度”等一系列防止超期羁押的制度要抓好落实与完善。二是监所检察部门要加强与侦监、公诉、案管部门的协调配合，促进严格依法正确适用逮捕措施，严格执行延长羁押期限的法定条件与程序，慎用退回补充侦查、申请延期审理、决定中止审理，准确适用刑事诉讼法关于取保候审、监视居住的规定。三要修改完善换押制度。修改后的换押制度，将会针对司法实践中存在的问题，将前家（交案单位）单向换押修改为前家和后家（收案单位）双向换押，以明确各办案单位的换押责任，解决法院二审、死刑复核环节的不换押问题，建立不依法换押看守所有权拒绝办案机关提审、提讯被羁押人的制约性机制，为规范羁押期间管理和预防超期羁押提供制度依据。

三是探索开展羁押必要性审查工作。诉讼监督权本身就是建议权而不是决定权，刑诉法第九十三条规定的羁押必要性审查制度中，检察机关行使的是诉讼监督权，监所检察在诉讼的全过程中对羁押必要性进行审查并提出建议，符合立法原意；将诉讼职能和诉讼监督职能适当分离，符合权力制衡原理，因此，监所检察部门要高度重视这项工作。要依照“积极、稳妥、便捷”的原则探索性地开展好此项工作。开展此项工作应先从简单的做起，比如能够达成和解的交通肇事、轻伤害案件，主观恶性和社会危险性低且具备监护条件的未成年人犯罪案件等。为了能够更好地掌握案件的事实与证据，可以在案件移送起诉后再开展羁押必要性审查工作。要争取办案机关和侦监、公诉、案管部门的支持与配合，避免发生办案风险。要探索建立健全相关的制度机制，遵循“实践先行、机制跟进、制度完善”的立法路径，为《规则》的下一步修改完善提供实践依据。

（三）减刑假释暂予监外执行的同步监督

在我国，减刑、假释属于刑罚执行制度，是对罪犯的奖励措施。暂予监外执行体现了刑罚对病残等身体有特殊情况罪犯的人道主义关怀。加强对刑罚变更执行的法律监督，有利于杜绝减刑、假释、暂予监外执行案件办理中的腐败现象，有利于调动广大服刑罪犯改造积极性，提高罪犯改造质量和效果。做好刑罚变更执行的同步监督工作，一要明确同步监督的涵义：包括日常监督（深入三大现场，掌握罪犯服刑原始情况）；评审监督（列席减刑、假释评审会议）、提请监督（审查提请机关送交的提请呈报的材料）、法院审理监督、对法院作出的减刑、假释裁定结果以及决定机关作出的暂予监外执行决定的监督，以及假释、暂予监外执行的执行监督。二要明确同步监督应坚持的原则。要坚持事前、事中与事后同步检察监督相结合原则、全面检察监督与重点检察监督相结合、书面检查与实际调查相结合、日常检察与专项检察相结合、专门检察监督与走群众路线相结合、检察监督和协调配合相结合的原则。三要明确监督的重点对象。重点监督职务犯罪、涉黑涉恶涉毒犯罪、侵财性犯罪以及从事事务性活动、多次获得减刑、在看守所留所服刑、调换监管场所服刑等罪犯刑罚变更执行。四要严格把握适用条件，监督适用程序。五要改进同步监督的方法，突出源头性监督。要突出对计分、考核、立功、奖惩的监督，强化对罪犯单项奖励的检察监督，将监督的关口前移至各监区提请呈报阶段。六要做好减刑假释案件开庭审理的监督工作。对人民法院开庭审理的减刑、假释案件，检察机关都应派员出席庭审。七要做好暂予监外执行的同步监督工作。要加强与检察技术部门的配合，请法医参与决定与续保阶段的审查工作，发现问题适时启动重新鉴定；派驻检察室要加强与罪犯社区矫正地的监所检察部门的联系与配合，掌握病情与医治情况；要将日常监督与严查隐藏在背后的职务犯罪案件相结合，惩治司法腐败、维护司法公正。两高两部联合制定的《暂予监外执行规定》及病残及生活不能处理标准即将颁布实施，要抓好该规定的贯彻落实。八要加大责任追究力度，落实办案责任制和责任倒查制。对严重干扰执法、司法的，要严肃追究有关单位和个人的法律责任；对构成徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪的，应从严掌握缓刑或免予刑事处罚的适用。

（四）社区矫正检察

随着刑法、刑事诉讼法的修订，我国刑罚执行制度发生重大变革，社区矫正法律制度基本确立，非监禁刑罚适用不断扩大，社区服刑人员目前已达65万，且继续保持快速增长的态势，加强和规范社区矫正检察工作势在必行。一要明确社区矫正检察的工作职责和重点：检察机关要对社区矫正各执法环节依法实行法律监督，包括对审前社会调查环节、社区矫正交付与接收环节、制定矫正方案环节、监督管理环节、教育矫正环节、考核奖惩环节、社会适应性帮扶环节、矫正终止环节等各基本环节实施法律监督。重点是纠防监外罪犯脱管、漏管，打击发生在社区矫正执法工作中的职务犯罪，保护监外罪犯的合法权利。二要建立和完善社区矫正法律监督体制。首先，社区矫正检察工作由于其刑罚执行监督的性质，决定了应由监所检察部门（刑事执行检察部门）统一归口管理和指导。未设立监所检察部门的地市级或基层人民检察院，要尽快设置刑事执行检察部门，承担相应的工作职责。其次，要深入探索适应社区矫正特点、符合本地区实际情况的社区矫正检察工作模式。在城区和县机关所在地的乡镇可以设置社区矫正检察官办公室，由监所检察人员实行派驻或巡回检察；城市郊区、县可以在中心乡镇设置社区矫正检察官联络站，由专职的监所检察人员实行定期和不定期的巡回检察；在承担社区矫正日常工作的司法所、“中途之家”、“社区矫正中心”等专门场所明显位置设置检务公开栏，列明检察机关的社区矫正检察职责，以及控告、举报和申诉的联系方式等；要把社区矫正检察工作与乡镇（街道）检察工作有机结合起来，基层人民检察院设立派驻乡镇（街道）检察室的，要承担社区矫正检察的日常工作任务，接受所在检察院监所检察部门的业务管理和指导。三要建立和完善社区矫正检察工作机制，发挥其发现违法、纠正违法、打击和预防犯罪的职能。四要明确工作要求：基层院每个月都要开展一次社区矫正专项检察，对社区矫正活动存在的严重违法问题、发生的重大事件，应及时进行检察。五要改进工作方法。要把年中的监外执行和社区矫正专项检察与年度监外罪犯脱漏管社会管理综合治理考评结合起来，用好这个抓手，解决工作中的困难和问题；要建立统一的社区矫正法律监督管理信息系统，提高效率，协助克服机构不全、检力不足的障碍。

三、刑事执行检察的新领域

（一）指定居所监视居住执行的检察

该项检察的目的有二：一是保障刑事诉讼的顺利进行，监督承担监管职责的公安机关认真履行职责，预防和纠正因执行人员失职渎职而造成的通风报信、私传信件、物品等行为，干扰侦查办案活动的顺利进行。二是保障被监视居住人的合法权益，防止和纠正在羁押场所、专门的办案场所执行监视居住，变相羁押，防止和纠正刑讯逼供、体罚、虐待或者变相体罚、虐待及其他侵犯被监视居住人合法权利的行为。但由于这是一项新业务，没有现成的规章可循，因此要建立相关的制度机制，解决实践中的突出问题。一是要建章立制，解决监督信息的来源与监督方式问题。二是要解决实践中可能遇到的突出问题，发现违法情形，要及时依法提出检察建议或纠正违法通知。如办案单位在自建的宾馆、招待所、培训中心等固定场所中设置专门的办案区用作指定居所监视居住的场所，由办案单位派员承担执行职责，而不是依法由当地公安机关负责执行，变相羁押犯罪嫌疑人等情形。

（二）财产刑执行检察

一直以来，财产刑的执行处于无规则可依、无人监督的状况。目前最高人民法院正在牵头制定有关财产刑执行方面的规范性文件，拟由两高两部联合下发，以此来规范财产刑的执行及其法律监督工作。各地检察机关也在探索相关的工作机制和制度。就此项工作而言，应从以下几个方面加以规范：一是建立信息通报机制，落实财产刑执行法律文书移交备案审查制度，实现在财产刑执行过程法院对财产刑的执行情况与监所检察部门及时掌握相关情况之间的“无缝对接”，为执行监督提供信息来源。二是建立执行保障机制，落实判决前财产保全制度。对可能判处财产刑的案件，公安机关、人民检察院应将可执行财产的查控情况移送法院，提高财产刑的执行到位率。三是建立一体化查控机制，落实全程追缴制度。四是建立奖励机制，落实财产刑执行情况与量刑、刑罚变更执行衔接制度。五是建立全程监督机制，落实责任追究制度。六是建立联席会议制度，通报情况、信息共享，及时了解财产刑执行情况，共同分析在财产刑执行过程中存在的问题，研究改进的措施。

（三）强制医疗执行监督

强制医疗的执行不是强制措施，也不是刑事处罚，而一种具有保安处分性质的刑事处遇措施，由检察机关监所检察部门承担监督职责。由于目前我国的强制医疗制度处于起步阶段，公安机关管理的安康医院负责收治强制医疗的精神病人，是历史形成的，缺乏法律、法规的明文规定；安康医院的地位、性质不明确，其经费保障和专门医学人才短缺；且全国仍有部分省份没有建立安康医院，强制医疗的执行困难很多，其执行监督工作目前只有个别地方开展。当前，主要做好以下几项工作：一要尽快制定出台《强制医疗所条例》，明确安康医院（强制医疗所）的法律地位、性质、职责、管理体制、人员编制、经费保障、法律监督等内容，切实解决强制医疗执行无法可依的问题。二要加强对强制医疗执行的法律监督。首先要建立监督体制机制：在设有安康医院的省、市，由所在地市级检察院根据具体情况设置派驻检察室进行派驻检察，或者派专职人员进行巡回检察。对于没有建立安康医院的省份，如果政府临时指定社会精神病医院负责接收法院决定强制医疗的精神病人的，所在地市级检察院应当派专职人员对强制医疗执行活动进行巡回检察。其次，明确职责定位，突出监督重点。以被强制医疗的精神病人的权利保护为切入点，将强制医疗中的约束性保护措施、交付执行、安康医院监管医疗活动、中止强制医疗、解除强制医疗等执法活动以及事故作为监督重点。再次，要健全检察工作的方法和措施。在对监管医疗活动检察中，重点查阅住院病历及量表是否客观真实；查阅医疗费用记录、伙食账簿，参加重大病情、重大案情分析研判会，必要时可以与强制医疗精神病人谈话，了解情况等；查看监控录像，对安全事故、责任事故进行调查，监督安康医院是否有效保护强制医疗精神病人的合法权益。此外，还要探索解决强制医疗解除监督难、中止强制医疗及恢复强制医疗的程序、在交付安康医院（强制医疗制）前的临时保护性约束措施的“保护”场所的设置等现实问题。

四、《规则》实施后遇到的问题

（一）关于提出书面纠正意见的程序

《规则》第六百三十二条、第六百六十条规定了“一发两抄送”的监督程序，这样规定，会造成直接承担管理责任的上一级单位不知情，而发生违法单位的主管机关的上级机关却越级掌握了违法情况，不利于违法的纠正和工作的改进，建议在《规则》修订时及时修正。

（二）关于羁押期限监督的内部分工

《规则》将过去羁押期限的监督统一由监所检察部门负责调整为由监所检察和案管两个部门按办案机关的不同分别承担监督职责，这样规定的目的是为了案管部门统一管理自侦案件，但却忽视了我国流水式作业的诉讼模式下羁押期限监督环环相扣的工序性，以及羁押期限监督的现场性需要，会对侦查、审判环节的羁押期限监督和久押不决案件的清理造成许多实际困难。因此，建议“恢复原状”，将羁押期限的监督统一划归监所检察部门承担。

（三）关于新版“换押证”

2013年1月施行的新的《人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本》中的“换押证”，是依据刑事诉讼法第一百六十九条的规定制作，为人民检察院将案件移送人民法院或退回公安机关补充侦查或改变管辖后通知看守所有关事宜与人民法院或侦查机关联系时使用。由于与1999年由最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发使用的“换押证”重名，容易导致误解，造成“换押证”使用的混乱，给监所检察部门在案件诉讼羁押期限监督工作造成了许多困难，⑴因此，此文书应更名。同时，1999年的“换押证”仍有效，工作中应以此“换押证”为依据进行换押，待两高一部新的换押制度建立后再依新规定操作。

【注释与参考文献】

⑴参见范艳利：《换押证应体现更多信息》，载2013年3月24日《检察日报》第3版。

【作者简介】最高人民检察院监所检察厅副厅长

【文章来源】《人民检察》2013年第12(下)期

    作者：周伟

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